Бурный рост госрегулирования, а затем попытка заставить чиновников соблюдать все, часто противоречащие друг другу, инструкции привели к остановке экономики. Об этой связи стимулов государственного управления и экономического роста рассказал директор Института анализа предприятий и рынков ВШЭ Андрей Яковлев на конференции Ассоциации независимых центров экономического анализа, пишут «Ведомости».
Любое ведомство стремится получить как можно больше ресурсов и влияния, способ достичь этого — расширение регулирования. Возможности бюрократов ограничиваются противодействием бизнеса и граждан — через давление на политиков. Но в России резкое ограничение политической конкуренции привело к бурному развитию конкуренции бюрократической. По оценкам Минэкономразвития, приводит цифры Яковлев, в 2003-2013 гг. принято свыше 180 000 нормативно-правовых актов — т. е. примерно по 50 в день, включая выходные и праздники: «Возникла система избыточного и часто противоречивого регулирования, и экономические агенты, предпринимая что-либо, почти гарантированно что-то нарушают».
В таких условиях коррупция служила способом смягчить издержки избыточного регулирования и, как ни парадоксально, способствовала поддержанию экономической активности. Так, проведенное в 2011-2012 гг. ЕБРР, Всемирным банком и ЦЭФИР исследование деловой среды (BEEPS) в 37 российских регионах показало, что в большинстве из них предприниматели рассматривают коррупцию не как проблему, а как способ решить проблему. Коррупция, компенсируя низкое качество госуправления, может еще больше его снизить, предупреждали исследователи.
Но до кризиса 2008-2009 гг. на фоне сверхдоходов от нефти и быстрого экономического роста коррупция не воспринималась как реальная политическая проблема, напоминает Яковлев: кризис показал, что денег гораздо меньше, чем думали, а воруют много. Бороться решили, как обычно, административными методами: расширить полномочия контрольных органов (Счетной палаты, прокуратуры, ФСБ), снизить административные барьеры для бизнеса через дорожные карты. Выросло число уголовных дел против чиновников, а президент Владимир Путин на коллегии ФСБ в апреле 2014 г. назвал борьбу с коррупцией в числе трех приоритетов деятельности службы.
Но сама система избыточного и противоречивого регулирования осталась неизменной, и усиление борьбы с коррупцией привело еще к одному парадоксальному результату.
Экономический рост зависит от действий экономических агентов, их поведение — от экономической политики и практики регулирования, которые, в свою очередь, зависят от стимулов в системе госуправления. В любом госаппарате условно можно выделить три типа чиновников, руководствующихся тремя типами стимулов, говорит Яковлев: для «активных добросовестных» это продвижение по службе; для «активных коррумпированных» — «монетизация» своей должности; пассивное большинство готово быть простыми исполнителями в обмен на социальные гарантии. «Эффективность госаппарата критически зависит от доли первой группы чиновников, а эта доля — от системы стимулов, поддерживающих активность этой группы», — считает Яковлев. Но в условиях избыточного госрегулирования любая инициатива сопряжена с нарушением тех или иных правил, а выбранный способ борьбы с коррупцией ужесточает контроль за соблюдением формальных правил. Риски проявления инициативы растут, а значит, должна расти их компенсация.
Активные коррумпированные либо повышают размер взятки, либо пополняют ряды безынициативных. Согласно BEEPS, если в 2008 г. каждое пятое действие с госорганами завершалось взяткой, то в 2011 г. — каждое 12-е, но доля взяток в годовом обороте платящих их компаний выросла в 1,6 раза; доля плативших откаты за госзаказ сократилась почти вдвое, но сумма откатов выросла в 1,4 раза.
Компенсация же для активных добросовестных — карьерный рост — зависит не от них и от борьбы с коррупцией никак не меняется. Более того, как показало исследование ВШЭ, в наибольшей степени на распределение финансовых трансфертов из центра в регионы влияет процент голосов, отданных в регионе за «Единую Россию». «Если у китайских функционеров экономический рост — один из критериев оценки их деятельности, то у нас система ориентирует чиновников на обеспечение стабильности», — рассуждает Яковлев. В то же время, например, деятельность ФНС оценивается по объему не штрафов и проверок, а собранных налогов: у налоговиков есть стимул оптимизировать свои контрольные функции и учитывать интересы налогоплательщиков. Результат — опросы предприятий показали улучшение налогового администрирования даже в кризис.
Но это редкий пример. Борьба же с коррупцией в итоге ведет к тому, что инициативные добросовестные чиновники пополняют когорту молчаливых исполнителей регламентов и инструкций. Возник эффект итальянской забастовки. Это стало причиной резкого падения темпов роста ВВП в 2013 г., считает Яковлев. При отсутствии каких-либо макроэкономических шоков рост замедлился с 3,4 до 1,3%, хотя еще в начале 2013 г. и официальные прогнозы, и прогнозы аналитиков исходили из роста в 3,4-3,6%.
Можно сказать, что борьба с коррупцией привела к торможению экономики, резюмирует Яковлев: «Просто то, как с коррупцией борются, бьет не только по ней, но убивает и любую активность».
Политолог, бывший высокопоставленный чиновник Олег Матвейчев еще в прошлом году писал на ресурсе «Накануне.ру», что коррупция может как мешать экономическому росту, так и помогать ему. А вот борьба с коррупцией, по мнению политолога, не реальная борьба, тихая и эффективная, а бесполезный «трындеж» про это — это явный способ увеличить коррупцию, уменьшить инвестиционную привлекательность, а самое главное — натравить народ на власть и дестабилизировать ситуацию в стране.
В современном мире коррупции очень много, и в разных странах она устроена по-разному, потому что законодательство у всех тоже разное, а коррупция – это нарушение законов в частных интересах, продолжает Матвейчев. Сравнивать коррупцию в разных странах – это все равно, что сравнивать голы в баскетболе и хоккее. Однако какую страну ни возьми, довольно трудно уловить связь между коррупцией и отсутствием экономического роста. Меньше всего коррупции в Северной Корее. И при этом Северная Корея не удивляет нас 120% годовым ростом. В Германии коррупции тоже немного, но она демонстрирует нулевые темпы роста. В Японии, где коррупция и местничество, по сути, легализованы через цивилизованные восточные формы: «золотые парашюты», давние связи корпораций и другие подобные инструменты, уже 20 лет нет экономического роста. А ведь коррупции, в привычном понимании, нет! Хотя, по логике наших борцов, там должно все цвести и пахнуть!
В Китае же наоборот, несмотря на бесконечные новости про расстрелы взяточников и громкие скандалы, коррупция всеобъемлюща. Даже какой-нибудь водитель такси, который подвез тебя в чайную, уже имеет какую-то свою маленькую долю с этой чайной. Каждая копейка, которую ты кому-то отдал, уже разделена в Китае между несколькими чиновниками, которые «крышуют» все.
В Индии, продолжает Матвейчев, люди, которым принадлежит экономическая власть и политическая — это одни и те же люди, то есть коррупция там абсолютна! В Бразилии любой мафиозный Дон Педро решает больше, чем государство, все куплено. При этом и Бразилия и Индия входят в число самых «растущих» стран в мире. Как и Россия растет при нашей «типа страшной коррупции» быстрее всех стран «восьмерки»! (напомним, материал был написал в лекабре2013 года, когда Россия еще была членом G8 – прим. ред). Экономический рост стал застревать именно тогда, когда мы стали бороться с коррупцией!
Проблема коррупции абсолютно надумана, считает Матвейчев. При этом борьба с коррупцией приводит к ее росту. Как только кругом через СМИ начинают убеждать всех, что все в стране продается и покупается, коррупция начинает расцветать. Люди, наслушавшись этих разговоров, сами начинают думать, что смогут улучшить свои конкурентные преимущества для бизнеса, дав взятку.
Олег Матвейчев работал в администрации президента, когда началась борьба Медведева с коррупцией. Именно после этой атаки в СМИ бизнесмены стали выходить на властные структуры, пытаясь купить себе решение какого-то вопроса, утверждает автор. Причем инициаторами всегда являются бизнесмены, сами чиновники не бегают и не ищут, где бы и кто им дал взятку.
Естественно, чемоданы с деньгами не носят и самим, а выходят на них через посредников, которые обещают что-то «порешать». Эти посредники на 99% просто жулики, которые кидают потом пачками этих несчастных бизнесменов. Сейчас посредников начинают потихоньку ловить силовики, но это только подливает масла в огонь, цены на их услуги только повышаются. Все только укрепляются во мнении, что кругом все продается.
И вот, после такой накачки мы все начинаем предполагать, что любой чиновник — вор и сволочь, чтобы он не натворил беды, мы заранее начинаем окружать его кучей инструкций. Идет борьба за прозрачность, общественный контроль и прочие модные истории. А чиновник уже просто боится попасться, чтобы не дай Бог не нарушить. Чиновник в ситуации охоты на ведьм перестает делать вообще что-либо, кроме того, что предусматривает инструкция, ведь потом выйдет только себе дороже.
Инструкции – это бюрократия. А вот уж она – самый лучший способ затормозить любой экономический рост. Трудно вообще придумать в государственной машине что-то более явно влияющее на экономические показатели, чем бюрократия.
Но у нас-то все наоборот, бюрократию представляют как лекарство от коррупции. Бороться с коррупцией с помощью бюрократии – это все равно что лечить простуду мышьяком, считает политолог Олег Матвейчев.
Борьба с коррупцией нужна, но иногда палку перегибают: чиновникам лучше ничего не делать и на любое обращение отвечать отказом. Никаких реформ не то что не получится — их бессмысленно проводить, пока не изменена система госуправления, считает бывший высокопоставленный чиновник. «С дорожными картами мы становимся заложниками процесса. Мы измеряем результат вещами, которые не так важны для бизнеса, и закрываем глаза на серьезные проблемы. Оправдываем себя, а в итоге убиваем предпринимательскую инициативу», — сказал «Ведомостям» бывший замминистра экономики Сергей Беляков.
Цели часто хорошие, но выбранные инструменты им не соответствуют и порой даже противоречат, считает Наталья Волчкова из ЦЭФИР, слова которой цитируют «Ведомости». Такое расхождение — следствие отсутствия политической конкуренции, согласна она: плохой результат никак не влияет на дальнейшее движение по тому же пути, поскольку у политической системы нет обратной связи. Ее возникновению может способствовать дефицит бюджетных ресурсов, полагает Волчкова, но только после того, как будут исчерпаны возможности повышения налогов: «При падении доходов госсектора возникает спрос на эффективную политику». источник